日前，國(guó)務院辦公廳發布了《關于鼓勵和支持社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複的意見(jiàn)》。全文如下(xià)：

國(guó)務院辦公廳關于鼓勵和支持社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複的意見(jiàn)

國(guó)辦發〔2021〕40号

各省、自(zì)治區、直轄市(shì)人民(mín)政府，國(guó)務院各部委、各直屬機(jī)構：

生(shēng)态保護修複是守住自(zì)然生(shēng)态安全邊界、促進自(zì)然生(shēng)态系統質量整體改善的重要保障。長(cháng)期以來，我國(guó)一(yī)些地區生(shēng)态系統受損退化問題突出、曆史欠賬較多(duō)，生(shēng)态保護修複任務量大面廣，需要動員(yuán)全社會(huì)力量參與。為(wèi)進一(yī)步促進社會(huì)資本參與生(shēng)态建設，加快推進山水(shuǐ)林田湖(hú)草(cǎo)沙一(yī)體化保護和修複，經國(guó)務院同意，現提出以下(xià)意見(jiàn)。

一(yī)、總體要求

（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為(wèi)指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習近平生(shēng)态文明思想，認真落實黨中央、國(guó)務院決策部署，牢固樹立綠水(shuǐ)青山就(jiù)是金山銀(yín)山理念，充分發揮市(shì)場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市(shì)場活力，推動生(shēng)态保護修複高(gāo)質量發展，增加優質生(shēng)态産品供給，維護國(guó)家生(shēng)态安全，構建生(shēng)态文明體系，推動美麗中國(guó)建設。

（二）工(gōng)作原則。

堅持保護優先、系統修複。遵循自(zì)然規律，統籌自(zì)然生(shēng)态各要素，以自(zì)然恢複為(wèi)主，輔以必要的人工(gōng)措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山水(shuǐ)林田湖(hú)草(cǎo)沙整體保護、系統修複、綜合治理，提升生(shēng)态系統質量和穩定性。

堅持政府主導、市(shì)場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防範等作用，統一(yī)市(shì)場準入，規範市(shì)場秩序，建立公開(kāi)透明的市(shì)場規則，為(wèi)社會(huì)資本營造公平公正公開(kāi)的投資環境，構建持續回報(bào)和合理退出機(jī)制，實現社會(huì)資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借生(shēng)态保護修複之名行開(kāi)發之實，嚴禁突破耕地保護和生(shēng)态保護等紅(hóng)線，嚴禁各類違反法律法規規定的行為(wèi)。

堅持目标導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生(shēng)态保護修複市(shì)場機(jī)制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明确、交易機(jī)制和回報(bào)機(jī)制不健全等問題，推動實現生(shēng)态效益和經濟社會(huì)效益相(xiàng)統一(yī)。

堅持改革創新、協調推進。加強與自(zì)然資源資産産權制度、生(shēng)态産品價值實現機(jī)制、生(shēng)态保護補償機(jī)制等改革協同，統籌必要投入與合理回報(bào)，暢通(tōng)社會(huì)資本參與和獲益渠道，創新激勵機(jī)制、支持政策和投融資模式，激發社會(huì)資本投資潛力和創新動力。

二、參與機(jī)制

（三）參與内容。鼓勵和支持社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複項目投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生(shēng)态保護修複開(kāi)展生(shēng)态産品開(kāi)發、産業(yè)發展、科技(jì)創新、技(jì)術(shù)服務等活動，對區域生(shēng)态保護修複進行全生(shēng)命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會(huì)資本參與以政府支出責任為(wèi)主（包括責任人滅失、自(zì)然災害造成等）的生(shēng)态保護修複。對有明确責任人的生(shēng)态保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自(zì)主投資模式。社會(huì)資本單獨或以聯合體、産業(yè)聯盟等形式出資開(kāi)展生(shēng)态保護修複。

2．與政府合作模式。社會(huì)資本可按照(zhào)市(shì)場化原則設立基金，投資生(shēng)态保護修複項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通(tōng)過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個(gè)人等與政府及其部門(mén)合作，參與生(shēng)态保護修複，共同建設生(shēng)态文明。

社會(huì)資本可通(tōng)過以下(xià)方式在生(shēng)态保護修複中獲得收益：采取“生(shēng)态保護修複+産業(yè)導入”方式，利用獲得的自(zì)然資源資産使用權或特許經營權發展适宜産業(yè)；對投資形成的具有碳彙能(néng)力且符合相(xiàng)關要求的生(shēng)态系統，申請核證碳彙增量并進行交易；通(tōng)過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高(gāo)效的工(gōng)作程序，充分調動社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複的積極性。一(yī)般可以采取如下(xià)程序：

1．科學設立生(shēng)态保護修複項目。堅持問題導向，依據各級國(guó)土(tǔ)空間規劃、生(shēng)态保護修複規劃等規劃和有關标準要求，确定生(shēng)态保護修複任務和重點項目。

2．合理制定生(shēng)态保護修複方案。在廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)的基礎上(shàng)，合理确定項目生(shēng)态保護修複方案，明确生(shēng)态保護修複目标或核心指标、自(zì)然資源（其中礦産資源僅限于因項目需要采挖的隻能(néng)用作普通(tōng)建築材料的砂、石、粘土(tǔ)）資産配置及後續産業(yè)發展要求等。涉及相(xiàng)關主體利益的，應當協商一(yī)緻。

3．公開(kāi)競争引入生(shēng)态保護修複主體。将生(shēng)态保護修複方案、相(xiàng)應的自(zì)然資源資産配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一(yī)并公開(kāi)，通(tōng)過競争方式确定生(shēng)态保護修複主體暨自(zì)然資源資産使用權人，并簽訂生(shēng)态保護修複協議和土(tǔ)地出讓合同等自(zì)然資源資産配置協議，明确修複要求、各方權利義務和違約責任。

4．規範開(kāi)展生(shēng)态保護修複産品市(shì)場化交易。探索建立自(zì)然資源資産與生(shēng)态保護修複産品的交易渠道，公開(kāi)發布産品交易規則、企業(yè)信用評級等信息，依托公共資源交易平台體系，規範開(kāi)展市(shì)場化交易。

三、重點領域

（六）自(zì)然生(shēng)态系統保護修複。針對受損、退化、功能(néng)下(xià)降的森林、草(cǎo)原、濕地、荒漠、河流、湖(hú)泊、沙漠等自(zì)然生(shēng)态系統，開(kāi)展防沙治沙、石漠化防治、水(shuǐ)土(tǔ)流失治理、河道保護治理、野生(shēng)動植物(wù)種群保護恢複、生(shēng)物(wù)多(duō)樣性保護、國(guó)土(tǔ)綠化、人工(gōng)商品林建設等。全面提升生(shēng)态系統碳彙能(néng)力，增加碳彙增量，鼓勵開(kāi)發碳彙項目。科學評估界定自(zì)然保護地保護和建設範圍，引導當地居民(mín)和公益組織等參與科普宣教、自(zì)然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農田生(shēng)态系統保護修複。針對生(shēng)态功能(néng)減弱、生(shēng)物(wù)多(duō)樣性減少、開(kāi)發利用與生(shēng)态保護矛盾突出的農田生(shēng)态系統，開(kāi)展全域土(tǔ)地綜合整治，實施農用地整理、建設用地整理、鄉村(cūn)生(shēng)态保護修複、土(tǔ)地複墾、生(shēng)物(wù)多(duō)樣性保護等，改善農田生(shēng)境和條件(jiàn)。

（八）城(chéng)鎮生(shēng)态系統保護修複。針對城(chéng)鎮生(shēng)态系統連通(tōng)不暢、生(shēng)态空間不足等問題，實施生(shēng)态廊道、生(shēng)态清潔小(xiǎo)流域、生(shēng)态基礎設施和生(shēng)态網絡建設，提升城(chéng)鎮生(shēng)态系統質量和穩定性。

（九）礦山生(shēng)态保護修複。針對曆史遺留礦山存在的突出生(shēng)态環境問題，實施地質災害隐患治理、礦山損毀土(tǔ)地植被恢複、破損生(shēng)态單元修複等，重建生(shēng)态系統，合理開(kāi)展修複後的生(shēng)态化利用；參與綠色礦山建設，提高(gāo)礦産資源節約集約利用水(shuǐ)平。

（十）海洋生(shēng)态保護修複。針對海洋生(shēng)境退化、外來物(wù)種入侵等問題，實施退圍還(hái)灘還(hái)海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理、海岸帶重要生(shēng)态廊道維護、水(shuǐ)生(shēng)生(shēng)物(wù)資源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自(zì)然資源、自(zì)然景觀和曆史人文遺迹的前提下(xià)，對生(shēng)态受損的無居民(mín)海島開(kāi)展生(shēng)态保護修複，允許适度生(shēng)态化利用。

（十一(yī)）探索發展生(shēng)态産業(yè)。鼓勵和支持投入循環農（林）業(yè)、生(shēng)态旅遊、休閑康養、自(zì)然教育、清潔能(néng)源及水(shuǐ)資源利用、海洋生(shēng)态牧場等；發展經濟林産業(yè)和草(cǎo)、沙、竹、油茶、生(shēng)物(wù)質能(néng)源等特色産業(yè)；參與河道保護和治理，在水(shuǐ)資源利用等産業(yè)中依法優先享有權益；參與外來入侵物(wù)種防治、生(shēng)物(wù)遺傳資源可持續利用，推廣應用高(gāo)效誘捕、生(shēng)物(wù)天敵等實用技(jì)術(shù)；開(kāi)展産品認證、生(shēng)态标識、品牌建設等工(gōng)作。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市(shì)、縣級政府應将生(shēng)态保護修複和相(xiàng)關産業(yè)發展的空間需求納入國(guó)土(tǔ)空間規劃。鼓勵社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件(jiàn)的前提下(xià)，合理安排生(shēng)态保護修複區域内各類空間用地的規模、結構、布局和時序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入生(shēng)态保護修複方案一(yī)并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事(shì)項的，依法辦理審批手續。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅(hóng)線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通(tōng)過年(nián)度土(tǔ)地變更調查統一(yī)調整土(tǔ)地用途，不動産登記機(jī)構依據調整土(tǔ)地用途文件(jiàn)辦理相(xiàng)關不動産登記。

（十三）産權激勵。對集中連片開(kāi)展生(shēng)态修複達到(dào)一(yī)定規模和預期目标的生(shēng)态保護修複主體，允許依法依規取得一(yī)定份額的自(zì)然資源資産使用權，從(cóng)事(shì)旅遊、康養、體育、設施農業(yè)等産業(yè)開(kāi)發；其中以林草(cǎo)地修複為(wèi)主的項目，可利用不超過3%的修複面積，從(cóng)事(shì)生(shēng)态産業(yè)開(kāi)發。對社會(huì)資本投入并完成修複的國(guó)有建設用地，拟用于經營性建設項目的，在同等條件(jiàn)下(xià)，該生(shēng)态保護修複主體在公開(kāi)競争中具有優先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照(zhào)上(shàng)述政策辦理。修複後新增的集體農用地，鼓勵農村(cūn)集體經濟組織将經營權依法流轉給生(shēng)态保護修複主體。修複後的集體建設用地，符合規劃的，可根據國(guó)家統一(yī)部署穩妥有序推進農村(cūn)集體經營性建設用地入市(shì)，生(shēng)态保護修複主體可在同等條件(jiàn)下(xià)優先取得使用權。社會(huì)資本投資修複并依法獲得的土(tǔ)地、海域使用權等相(xiàng)關權益，在完成修複任務後，可依法依規流轉并獲得相(xiàng)應收益。

釋放(fàng)産權關聯權益。社會(huì)資本将修複區域内的建設用地修複為(wèi)農用地并驗收合格後，騰退的建設用地指标可以優先用于相(xiàng)關産業(yè)發展，節餘指标可以按照(zhào)城(chéng)鄉建設用地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用。生(shēng)态保護修複主體将自(zì)身依法取得的存量建設用地修複為(wèi)農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指标可用于其在省域範圍内占用同地類的農用地。

建立健全自(zì)然、農田、城(chéng)鎮等生(shēng)态系統保護修複激勵機(jī)制。研究制定生(shēng)态系統碳彙項目參與全國(guó)碳排放(fàng)權交易相(xiàng)關規則，逐步提高(gāo)生(shēng)态系統碳彙交易量。健全以社會(huì)捐贈方式參與生(shēng)态保護修複的制度，鼓勵參與自(zì)然保護地等生(shēng)态保護修複。創新林木(mù)采伐管理機(jī)制，開(kāi)展人工(gōng)商品林自(zì)主采伐試點，引導社會(huì)資本科學編制簡易森林經營方案，對具有一(yī)定經營規模的企業(yè)可單獨編制森林采伐限額，經審批可依法依規自(zì)主采伐；采伐經濟林、能(néng)源林、竹林以及非林地上(shàng)的林木(mù)，可依據森林經營方案或規劃自(zì)行設計，依法依規自(zì)主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按照(zhào)生(shēng)态保護修複方案及其工(gōng)程設計，對于合理削坡減荷、消除地質災害隐患等新産生(shēng)的土(tǔ)石料及原地遺留的土(tǔ)石料，河道疏浚産生(shēng)的淤泥、泥沙，以及優質表土(tǔ)和鄉土(tǔ)植物(wù)，允許生(shēng)态保護修複主體無償用于本修複工(gōng)程，納入成本管理；如有剩餘的，由縣級以上(shàng)地方政府依托公共資源交易平台體系處置，并保障生(shēng)态保護修複主體合理收益。

（十五）财稅支持。發揮政府投入的帶動作用，探索通(tōng)過PPP等模式引入社會(huì)資本開(kāi)展生(shēng)态保護修複，符合條件(jiàn)的可按規定享受環境保護、節能(néng)節水(shuǐ)等相(xiàng)應稅收優惠政策。社會(huì)資本投資建設的公益林，符合條件(jiàn)并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相(xiàng)關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性債務的前提下(xià)，支持金融機(jī)構參與生(shēng)态保護修複項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開(kāi)發适合的金融産品，按市(shì)場化原則為(wèi)項目提供中長(cháng)期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生(shēng)态保護修複的投資力度。積極支持符合條件(jiàn)的企業(yè)發行綠色債券，用于生(shēng)态保護修複工(gōng)程。支持技(jì)術(shù)領先、綜合服務能(néng)力強的骨幹企業(yè)上(shàng)市(shì)融資。允許具備條件(jiàn)的企業(yè)發行綠色資産證券化産品，盤活資源資産。健全森林保險制度，鼓勵保險機(jī)構和有條件(jiàn)的地方探索開(kāi)展保價值、保産量、保收入的特色經濟林和林木(mù)種苗保險試點，推進草(cǎo)原保險試點，加大保險産品創新力度，完善災害風險防控和分散機(jī)制。

五、保障機(jī)制

（十七）加強組織領導。各地區要将鼓勵和支持社會(huì)資本參與生(shēng)态保護修複納入經濟社會(huì)發展規劃，建立健全統籌協調機(jī)制。要暢通(tōng)渠道、聽取訴求，保障社會(huì)資本合法權益，增強長(cháng)期投資信心。各級自(zì)然資源主管部門(mén)要強化工(gōng)作統籌，制定生(shēng)态保護修複規劃，明确修複任務，設立項目并确定生(shēng)态保護修複目标及自(zì)然資源資産配置要求。各有關部門(mén)和單位要按職責分工(gōng)，制定完善相(xiàng)關配套政策措施，細化操作程序，形成協同推進的工(gōng)作合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業(yè)的帶頭引領作用，搭建混合所有制企業(yè)等合作平台，促進各類資本和産業(yè)協同。鼓勵開(kāi)展生(shēng)态保護修複理論和方法等基礎研究、關鍵技(jì)術(shù)研發和集成示範推廣，探索導向明确、路(lù)徑清晰、投入持久、回報(bào)穩定的資源導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建設，構建産學研用相(xiàng)結合的良性發展機(jī)制。

（十九）優化監管服務。建立投資促進機(jī)制，搭建信息服務平台，彙總發布各類生(shēng)态保護修複項目及投資需求、政策法規标準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規範行為(wèi)，建立信用監管機(jī)制，實現跨地區跨部門(mén)獎懲聯動。生(shēng)态保護修複過程中涉及地理、生(shēng)态、生(shēng)物(wù)等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照(zhào)相(xiàng)關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開(kāi)展生(shēng)态保護修複品牌建設，充分利用各類媒體平台，提升傳播力和影響力，增強社會(huì)資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會(huì)關心支持生(shēng)态保護修複事(shì)業(yè)，共同推進美麗中國(guó)建設。

國(guó)務院辦公廳

2021年(nián)10月(yuè)25日